Бюрократическая импотенция: отсутствие ответственности и пренебрежение должностными обязанностями со стороны чиновников, чреваты социальными катаклизмами
Декабрьская трагедия в Жанаозене (а точнее ее причинно-следственные связи, вылившиеся в беспрецедентные по своим масштабам массовые беспорядки), безусловно, еще ждет своего подробного исследования. Материала для составления полной картины происшествия конечно еще явно не достаточно. В конце этого месяца только начинаются судебные слушания по многочисленным фактам нарушения законности, и кроме того, еще не завершены многие следственные действия в отношении подозреваемых в разжигании конфликта извне . Впоследствии, часть оглашенных материалов, безусловно, так же станет предметом самого тщательного анализа как со стороны юристов, так и политологов и конфликтологов самого разного уровня. Но сейчас речь пойдет немного не об этом.
Еще в октябре прошлого года в своей аналитической статье посвященной проблемам стачечного движения столь прочно прописавшегося в Жанаозене, известный экономист Канат Берентаев высказал мнение о том, что истинные причины забастовки нефтяников лежат намного глубже, чем споры вокруг повышающего отраслевого коэффициента, которые являлись лишь формальным поводом для конфликта. По его мнению, суть проблемы заключалась в системных недостатках проводимой социально-экономической политики, прорехах казахстанского законодательства, и непродуманности управленческих решений. Более подробно, впрочем, углубляться в тонкости правового анализа ученый тогда не стал, больше сосредоточившись на разборе методике исчисления тарифных ставок и поправочных коэффициентов. Хотя, вывод был все таки однозначным – помимо пробелов в самом законодательстве, ряд государственных органов не в полной мере использовали свои функции так или иначе прописанные в соответствующих нормативно-правовых актах.
Насколько это мнение соответствует действительности, вопрос, надо сказать далеко не праздный и даже не сугубо теоретический. В конце концов, ведь именно проявленное бездействие со стороны представителей государственной власти во многом могло стать побудительным мотивом к заполнению этой нишы со стороны тех, кто воспользовался непростой ситуаций в своих откровенно корыстных и грязных целях. А значит подробный разбор допущенных ошибок и просчетов просто необходим, хотя бы для того, чтобы аналогичная ситуация не повторилась впредь.
Итак, для начала попробуем очертить круг государственных органов, по своим должностным функциям так или иначе ответственных за разрешение возникшего трудового конфликта.
Так или иначе, но в их числе можно смело упоминать Министерство труда социальной защиты населения, профильное Министерство нефти и газа, городской и областной акиматы, а так же, непосредственно фонд национального благосостояния «Самрук-Казына» в разветвленной структуре которого, в конечном итоге и находятся конфликтующие подразделения.
Вот, например, документ под названием Положение о Министерстве труда и социальной защиты населения Республики Казахстан утвержденное еще в октябре 20044 года. В подразделе «Основные задачи и функции Министерства» в частности говорится о том, это ведомство помимо всего прочего вправе осуществлять мониторинг коллективных договоров и рассматривать обращения работников, работодателей и их представителей по вопросам организации труда. А заодно и осуществлять контроль за соответствием трудовых договоров » параметрам по системе оплаты труда и утвержденным тарифно-квалификационным характеристикам». А теперь вспомним, что формальным поводом для забастовки нефтяников стало присоединение ПФ «Озенмунайгаз» к отраслевому соглашению, согласно которому при начислении заработной платы используется повышающий отраслевой коэффициент 1,8. Соответственно работники предположили, что произойдет резкое увеличение их базового оклада. Однако администрация предприятия в свою очередь выступила с расчетами доказывающими, что отраслевой коэффициент 1,8 уже был учтен при расчете стандарта оплаты труда и, соответственно, входят в оклад первого тарифного разряда.
В общем то, вопрос изначально носил, скажем так, сугубо экономический характер, однако без вмешательства какого то третейского органа, давшего бы дополнительные разъяснения похоже был обречен на тупиковое развитие – администрация упорно гнула свою линию, рабочие свою, и речь о взаимопонимании не шла в принципе. Могло в этом случае вмешаться министерство и дать соответствующие разъяснения, причем изложенные убедительно и доступно для обеих сторон конфликта? Наверное, не только могло, но и было бы обязано.
И действительно, по словам, министра труда и социальной защиты населения Гульшары Абдыкаликовой, в министерстве еще осенью 2010 года была создана специальная рабочая комиссия которая «занимается вопросами своевременности выплаты зарплаты и премий». Что же касается конкретных вопросов по тарифам и начавшейся в связи с возникшими противоречиями забастовки, то в марте 2011 года госпожа министр сообщила журналистам о том что «комиссия не работает по забастовке, так как многие вопросы входят в компетенцию КМГ и это не наши вопросы»…
Все. Самоустранение министерства фактически состоялось, и достаточно долгое время про него в контексте Жанаозена было не слышно и вовсе. Лишь спустя полгода на встрече с профсоюзными организациями, вице-министр труд и социальной защиты Биржан Нурымбетов посетовал на то, что в жанаозенской теме «существует, к сожалению, неприятие существующих правовых условий и рамок, отсутствие элементарной правовой культуры. Наверное, в этом есть определенное упущение как со стороны государственных органов, так и со стороны социальных партнеров. Исходя из этого, будут сделаны соответствующие выводы. В следующем году министерству труда и социальной защиты, совместно с социальными партнерами предстоит серьезная работа в сфере трудовых отношений»…
Безусловно, в том, что такая работа нужна и сфера законодательства в области трудового права требует постоянного корректирования, никто, в общем то и не сомневается. Хотя, в данном конкретном случае можно было бы проявить и гораздо большую оперативность, без «комплекса плановых мероприятий». Мы намеренно сейчас не затрагиваем сам спорный вопрос начисления тарифов отраслевого коэффициента, так как до сих пор по нему не было достигнуто единого мнения, а имеем в виду лишь непосредственное участие министерства, в сглаживании разрастающихся словно снежный ком противоречий…
Аналогичную позицию невмешательства заняло в те дни и профильное министерство нефти и газа. Хотя, казалось бы, заинтересованность в скорейшем разрешении ситуации должна быть у ведомства господина Мынбаева налицо. Да и опять таки, есть соответствующее Положение
о Министерстве нефти и газа Республики Казахстан, так же, как и в случае с Минсоцзащиты дающее весьма широкий простор для действия в нужном направлении – от расчета потребности в кадрах, до реализации гендерной политики во всех структурных и подведомственных подразделениях. Однако за семь месяцев с момента начала протестной кампании, ни один из высокопоставленных чиновников министерства не соизволил приехать в область и попытаться вникнуть в ситуацию на месте. Или, например, совместно с руководством нефтяных и сервисных кампаний рассчитать возможность изменения тарифных ставок и провести эти изменения через парламент. Ведь это напрямую входит в компетенцию правительственных структур обязанных согласно Конституционному Закону от 18 декабря 1995 года «О правительстве Республики Казахстан» – «определять систему и условия оплаты труда, социальной защищенности граждан» и к тому же «обеспечивать решение региональных проблем и вопросов социально-экономического развития регионов».
Мы ни в коей мере не призываем идти на поводу любых требований выдвигаемых бастующими. Равно как и не сторонники безоговорочной поддержки всех действий и решений администрации того или иного предприятия. Однако, согласитесь, проявить интерес к теме (а заодно попытаться прикинуть насколько справедливы выдвинутые требования, ведь в конце концов с аналогичными претензиями могут выступить и работники десятков других кампаний по сей стране) все таки было необходимо даже с точки зрения соблюдения требований собственного регламента работы. Хотя как говорят специалисты, отношение к внутренним документам и инструкциям (насколько формальный или, наоборот, неформальный подход проявляет руководство) является одним из критериев оценки общего качества работы ведомства.
Теперь обратимся к ситуации на месте. Вполне очевидно, что любые тревожные явления «на своей земле» должны вызвать реакцию со стороны местной исполнительной и представительной ветвей власти. Про работу акиматов мы поговорим чуть позже, а пока посмотрим на положения принятого более десяти лет назад Закона «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан». Согласно нормам этого законодательного акта маслихаты всех уровней в частности обязаны проявлять «содействие исполнению гражданами и организациями норм Конституции Республики Казахстан, законов, актов Президента и Правительства Республики Казахстан, нормативных правовых актов центральных и местных государственных органов». Любая забастовка, вне зависимости от законности и юридической целесообразности выдвинутых требований уже сама по себе либо согласуется с нормами Трудового законодательства, либо идет с ним в разрез. В общем, в обоих случаях депутаты маслихатов не должны оставаться в стороне от этого события и попытаться лично разобраться в происходящем, при необходимости подняв вопрос о проведении дополнительных проверок. Однако ни малейшего участия тамошних маслихатов в разрешении конфликта никем замечено не было. Не организовывались выездные заседания, не собирались комиссии, короче говоря, в очередной раз рядовые жители и их законно избранные представители в местном представительном органе пребывали как бы в параллельных мирах, что вряд ли способствовало укреплению взаимного доверия.
Что же касается исполнительной власти, то некоторое время дипломатическую паузу держал и областной акимат, и только в марте прошлого года, на тему забастовки появился первый пресс-релиз, в котором глава области Крымбек Кушербаев в качестве смягчающей меры заявил о необходимости переноса центрального аппарата РД КМГ из Астаны в Актау. Насколько бы эта мера способствовала воцарению спокойствия в регионе, в пресс-релизе, увы, не расшифровывалось.
Так же, практически до самого начала трагической развязки не было замечено никаких тесных контактов исполнительной власти с представителями того же Федерации профсоюзов (как никак, в отличие от раздираемых внутренними противоречиями местных и «независимых» профорганизаций, структуры достаточно легитимной и общереспубликанского значения). Лишь шестого декабря прошлого года, то есть, буквально за десять дней до начала беспорядков, прошел совместный «круглый стол» с участием представителей министерства труда и социальной защиты и профсоюзных лидеров республиканского уровня, на котором его участники словно бы соревновались в том, кто наиболее красочно распишется в своем бессилии.
- Надо признать, что и профсоюзная сторона в лице отраслевого профсоюза и профсоюзного комитета оказалась не в лучшем качестве. Не смогли организовать цивилизованные переговоры, действовать в рамках законодательства коллективного договора, аргументированно изложить требования работников», – печально констатировал председатель Федерации профсоюзов Казахстана Сиязбек Мукашев. – Ни одна сторона не пошла на уступки. В результате бастующие рабочие остались без работы – это итог, детали мы еще будем обсуждать. Коллектив понес многомиллиардные убытки, в итоге конфликтующие стороны, а также экономика и бюджет предприятия и региона оказались в проигрыше. Трудовой конфликт показал, что стороны были не готовы решить спор из-за неумения слушать и слышать требования, аргументы другой стороны, первоначального отсутствия за столом переговоров лиц, уполномоченных принимать решение, а также отсутствие четкой позиции как со стороны государства, так и самих профсоюзов..
Кстати, в ходе упомянутого «круглого стола » проходившего под названием «Коллективные трудовые споры и конфликты: пути их предупреждения и регулирования» так же не были озвучены эти самые конкретные «пути решения», и участники разошлись с тем, чтобы вернуться к диспуту, когда ни будь попозже. «Попозже», уже как мы знаем, увы, не получилось…
Впрочем, мы немного отвлеклись от основного разбора. Благодаря довольно долгой отстраненности от процессов со стороны акимата области («подводные течения», которые протекали в стенах этого учреждении, где под забастовочный шумок разгорелась, как стало известно чуть позже, самая настоящая межэлитная борьба за власть, мы разбирать в данном контексте не будем, хотя нельзя не отметить, что именно это обстоятельство во многом сыграло свою негативную роль и часть сотрудников фактически саботировали разъяснительную работу среди участников забастовки, в надежде таким образом дискредитировать свое тогдашнее руководство), вся прелесть «разруливания» ситуации легла на городской акимат Жанаозена.
Ну а там, в свою очередь, предпочитали ссылаться на общие социальные трудности, катастрофическую перенаселенность города и его окрестностей, ( извечный вопрос к Агентству по миграции и демографии ) и оперировать таким документом как «Комплексный план социально-экономического развития города Жанаозен Мангистауской области на 2012-2020 годы» , в котором было заложено требование «Решения проблемы перенаселенности города Жанаозен». Правда, если учесть, что по своей сути это Постановление мало чем отличается по содержанию от предыдущего, одноименного правительственного вердикта под номером 865, вышедшим в сентябре 2008 года, и в последней редакции кардинально изменились только номер, даты и фамилии исполнителей, а оно, в свою очередь, буквально под кальку было списано с аналога 2007 года, то становится ясно что вышеупомянутая проблема относится к категории «вечной» и одним только выпуском постановлений не решаемой.
Да и с вопросами улучшения социальных условий граждан, то же, как выяснилось, было все не так просто. Помимо традиционных проблем, таких как дефицит воды и электроэнергии, Генеральная прокуратура РК в конце января этого года, выступила с заявлением о вскрытии ряда коррупционных правонарушений.
«Нарастанию социальной напряженности и длительной забастовке нефтяников, переросшей в итоге в массовые беспорядки, способствовали незаконные действия должностных лиц местных исполнительных органов и руководителей нефтяных предприятий» – говорилось в этом документе, а затем перечислялись подробности о расхищении средств, выделяемые на социально-экономическую поддержку местного населения и работников нефтегазовой отрасли со стороны руководства городского акимата и аналогично м хищении денег со стороны некоторых топ менеджеров АО «РД «КазМунайГаз», в отношении которых, в начале текущего года были заведены уголовные дела. До окончания следствия, никаких утверждений о степени вины подозреваемых мы конечно делать не будем, однако, все происходящее в любом случае дает представление о если не полном отсутствии, то скажем так серьезном недостатке контроля со стороны областного акимата над своими непосредственными подчиненными городского уровня, и руководства ФНБ «Самрук-Казына» над состоянием финансовой дисциплины в дочерних и структурных подразделениях.
Про перенаселенность города и его окрестностей говорилось и писалось на самом различном уровне уже много лет. Еще в конце 90-х годов, когда население города возросло до 80 тысяч человек, тогдашний премьер-министр Нурлан Балгимбаев на очередном заседании правительства призвал Комитет по миграции сделать соответствующие выводы и предостерег о нежелательных последствиях перенаселения и неконтролируемой миграции… Однако никаких действий предпринято так и не было, а уполномоченные госорганы не предприняли необходимых мер по расселению мигрантов, основную часть которых уже в то время составляли оралманы из Каракалпакстана и Туркменистана. Затем, население увеличилось уже до 120 тысяч человек – при том что объем нефтедобычи на градообразующем предприятии «Озенмунайгаз» остался на прежнем уровне и вопрос трудоустройства (а заодно и расселения) стал, без преувеличения, вопиюще критическим.
Так неужели это не было известно тому же Комитету по миграции или Министерству труда и социальной защиты населения? Безусловно, было, тем более, что на их имя поступало немало соответствующих докладных записок как из самого региона, так и со стороны общественных организаций и привлеченных экспертов. Однако, по большему счету, все эти документы, так и остались без должного внимания.
Зато, о проблеме сразу же вспомнили в конце декабря прошлого года. Да так, что вопрос о перекраивании всей государственной программы по переселению встал что называется, ребром
- Со следующего года остановить программу по расселению оралманов в Жанаозен. И посмотреть, там, где мы считаем неправильно расселены оралманы, повернуть эти деньги, выделенные в рамках программы расселения на другие направления – заявил тогда еще первый вице-премьер Умирзак Шукеев. – В Мангистауской области расселилось слишком много. И надо сделать, чтобы отсюда перебрасывать в другие регионы. А эту программу полностью остановить. Проработайте это…
Интересно, а что собственно мешало тому же Умирзаку Шукееву (кстати, курировавшего в том числе и социально-экономическое состояние регионов!!!), проявить подобную твердость характера раньше, и потребовать произвести необходимый перерасчет в штатном, рабочем режиме, и, в конце концов, прислушаться к единодушному мнению администрации города, области, и самих руководителей нефтяных предприятий? Наверное, то же, что помешало проявить хоть малейшую активность и другим его коллегам по кабинету министров.
Вообще, самоустранение чиновничьего аппарата и усиленное заталкивание джина в бутылку было очевидно практически все наблюдателям и экспертам, которые подчеркивали целую совокупность факторов приведших к такой трагической развязке.
- Если говорить конкретно о событиях в Жанаозене, то следует отметить, что конфликт, имевший место в этом городе, не является политическим, его причины кроются в социально-экономической сфере – считает научный сотрудник Казахстанского института стратегических исследований (КИСИ) при Президенте РК Б. Бухарбаев. – Как и в любой другой стране, в Казахстане существуют регионы, где в тот или иной момент возникает неблагоприятная обстановка. А отсутствие апробированных временем механизмов регуляции социальных конфликтов на раннем этапе, неэффективность работы отдельных чиновников привели к нарастанию у протестной группы чувства недопонятости, и в какой-то мере подорвали их доверие к власти. Именно этим обстоятельством попытались воспользоваться провокаторы в своих личных интересах и с целью дестабилизировать обстановку в стране, нанести урон по имиджу Казахстана во всем мире…
Кстати, на этот счет выдвигались и вполне конкретные предложения. Так, уже упомянутый в самом начале этого материала ученый–экономист Канат Берентаев, в своей аналитической записке призывал буквально «Обязать министерства и ведомства республики, особенно Министерство труда и социальной защиты, повысить качество нормативно-правовых актов, регулирующих трудовые отношения», а так же разъяснял необходимость тем же парламентариям подумать над такими законопроектами, как например «О минимальных социальных стандартах», который усилит социальную защищенность населения, или внести поправки в Трудовой Кодекс в части более четкой правовой трактовки регулирования трудовых споров. Насчет парламента, конечно особой надежды нет- с некоторых пор, законодательная инициатива самих народных избранников практически свелась к нулю, и в стенах мажилиса и сената предпочитают работать с документами поступившими извне, и прошедшими все уровни согласования. А вот насчет того, чтобы обязать министерства и ведомства наконец научиться относится к своим обязанностям должным образом и самое главное, раз и навсегда отбить охоту перекладывать ответственность друг на друга, вот это, безусловно и очевидно. Иначе, рецидив жанаозенских событий будет не избежать и в будущем, причем абсолютно неважно в каком регионе – ведь проявившееся во всей своей неприглядной «красе» бессилие целого ряда государственных структур, не имеет под собой конкретной географической привязки.
Аналитическо-информационное бюро ПИК
26.03.2012
Источник – spik.kz
